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过程性信息豁免公开之探索
摘要：一个行政行为或决策的形成要通过材料搜集、考核、讨论和决定等步骤，过程性信息属于行政决策和行政行为决定前的信息，但是由于过程性信息上位法的缺位，理论界和实务界在过程性信息豁免公开范围方面采取了不同的标准，本文主要过程性信息豁免公开的正当性，探究过程性信息豁免公开的范围。
关键词：过程性信息;正当性;豁免公开
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-(2017)02-0121-01
第一、其有一定的立法支撑，从《北京市政府信息公开》
①、《广州市依申请公开政府信息办法》②、《上海市政府信息公开规定》③等多地细则中看出，各地方政府立法规定是将过程性政府信息作为政府信息中的不公开信息的方式来处理，此外《意见》只是规定其一般不属于应该公开的信息，从含义上理解，是属于政府信息中不公开的信息。第二，信息划分的范围取决于制作主体和程序，假如信息间的制作流程和主体是一致的，那么，这些信息在同一个范畴内，然而政府信息和过程性信息的制作主体都是行政机关，并且都是通过外部程序形成的，属性上具有一致性。如果因为其在行政行为和行政决策之前的表现形式就否定属于政府信息，在逻辑上明显是矛盾的。
二、过程性信息豁免公开正当性
过程性信息作为政府信息中的一种，应当遵循【公开为原则，不公开为例外】，过程性信息应当以【豁免为例外】的原则在学术界和司法界没有较大的冲突，过程性信息的不公开原则有‘法定不公开说’和‘裁量不公开说’两类观点的分野。【法定不公开说】认为《意见》中早有不公开的规定。【裁量不公开说】承认过程性的一般豁免，但是豁免权由行政机关和司法机关裁量，在我国《政府信息公开条例》专家建议稿中曾规定行政过程性信息的公开会引起混乱或影响决策的属于公开的例外。④从建议稿中可以看出，行政机关和司法机关豁免公开考虑的因素是否对社会稳定产生影响。
笔者认为，过程性信息中豁免公开属于【法定不公开说】，其内容在《政府信息公开条例》和《意见》还有各地方政府规章中有规定，过程性信息一般不予公开。但是过程性信息并不是全部豁免公开，其中公开的部分又属于【例外中的例外】，过程性信息坚持公开为原则，豁免公开为例外符合《意见》的要求。此外，根据政府信息公开的目的，行政机关在决定行政行为和行政决策时要尽量的让公民参与进来，这不但可以使行政行为和行政决策更加透明化，还能保证行政机关廉洁高效，同时也保障了公民的知情权。因此，过程性政府信息的豁免公开是具有正当性的。
三、过程性政府信息豁免内容的限度
政府机关和司法机关在过程性信息公开方面防止信息的泄露，采取一刀切的方式，对过程性信息采取了绝对的豁免，如果仅仅考虑必要信赖关系而采取绝对的豁免，难逃侵害公民知情权等权利的嫌疑。过程性信息在内容上包括事实信息和意见性信息，事实信息，也叫做客观事实，主要包括信息形成过程中搜集到的基础数据、笔录等。客观信息不因行政行为和决策的改变而改变。而意见性信息包括行政机关内部之间或不同行政机关中的批复、请示等，具有主观性，对最后的行政行为和行政决策都有很大的影响。由于事实信息和意见性信息对过程性信息公开对社会稳定和公民权利的影响程度不同，笔者认为事实信息予以公开，意见性信息实行豁免公开，重点分析过程性信息内容，基于公开的正当性，按照利益衡量和坦诚等原则，对自己的观点进行逻辑论证。
(一)事实信息应当公开
从信息公开立法草稿中发现过程性信息不公开的原因是考虑到过程性信息自身所具有的不确定性，使行政机关最后的行政决定会出现反复的情形，如果随意公开过程性信息，可能会对相对人的信赖利益产生影响，并且会对社会稳定造成危害。⑤查看众多的司法案例，大多数司法机构和行政机关按照《意见》判定为过程性信息，采取了绝对的豁免，明显的违反了信息豁免公开的初衷，忽略了事实信息的特征。过程性信息中事实信息是行政行为和决策的事实依据，具有客观性和成熟性等特性，它不因行政决策和行政决定的变化而变动，事实信息的公开能使相对第三人全面的了解行政行为和行政决策制作的流程，全面的维护自己的利益。
(二)个人意见信息豁免公开
过程性信息中意见信息一般包括不同的行政机关之间，和行政机关的不同部门之间的审批和请示以及包括专家们的提出的观点、意见等。对于这些意见性信息一般豁免公开，很多国家都采取了这样的做法，在我国的司法实践中看出，我们国家也是采用了这种态度，因为任何法律规范由于具有先天的滞后性等特征，使得法院和行政机关在依据法律作出的决定或者判决中会对相对人的权益产生一定的损害。法院在判决中为了保护相对人的利益，可能会通过阐明法律的方法保护相对人的特定利益。
所以这种所倾向保护的利益就是优先利益。⑥因此，一个行政决策的形成其实也是一种利益衡量的比较，它的产生具有一定的背景，如果意见信息也采取公开的方式，不同的利益主体之间将会发生冲突，利益争斗也会越演越烈，从而使决策过程受到影响，司法实践甚至因为舆论的压力导致迎合某些利益主体，从而影响了决策的正当性和合理性。为了使行政决策更加合理和全面，保证决策过程中每个人能畅所欲言，豁免公开是正当的。
但是在应用坦诚原则时，也要注意区分坦诚原则的合理性，参考到意见性信息公开后的压力，笔者认为这一豁免理由应当只适用于自然人的活动，而不适用于行政机关，行政机关作为执行部门，并不存在自然人所可能承受的这种压力，因此可以行政机关整体的名义对外公开内部协商信息的具体内容，不公开意见来源者的个人信息，不会严重影响决策的正常性。⑦同时行政机关意见性信息的公开，就是为了使不同利益主体的碰撞，迫使决策者认识到自身对决策的重要性，在决策时能更加的谨慎，使行政行为更透明和民主。
在域外制度中，这种将机关意见与个人意见区别处理的先例很早就已经出现。例如，荷兰的《政府信息公开查阅法》规定：当申请涉及信息所在文件是为了内部协商起草的，则不得公布、泄露其中包含的有关对政策的个人意见的信息，为有效、民主政府之利益，可以公布对政策的个人意见的信息，但信息不能具体到个人，如果表达意见的人同意，则公布的信息可以到个人。⑧该制度是一个递进的过程，坚持意见信息豁免公开的原则，当涉及利益衡量的情况下，只能公布到机关意见，在公布个人意见信息时候，采取相关人自愿原则，如果个人同意则可以公布到个人意见信息。荷兰这种区分原则对我国过程性信息公开有一定的借鉴。
(三)事实信息和意见性信息混同应分割
在实践中，过程性信息不仅仅只包含事实信息，而是与其他政府过程性信息中意见性信息混同在一起的。例如，为了行政管理，首先会搜集到和行政事项有关的书证、物证和调查报告以及行政执法笔录等，其中书证、物证属于事实信息，行政执法笔录而属于意见信息，在事实信息和意见信息的难以区分的条件下，不同国家有不同的处理方式。如泰国的《官方信息法》就规定，国家机关内部为履行任何行为而提供的观点或者建议，禁止公开，但不包括提供内部观点或者建议所依据的技术报告。⑨泰国采取区分处理的办法，对事实信息予以公开，意见信息采取豁免公开的原则。
其实在国内也是有这样的案例，例如，徐某某诉上海市闵行区城市管理行政执法局拆迁案中⑩，在此案中，原告要求公开信息有【《案件审批表》《谈话通知书》、《询问笔录》、《上海闵行区规划和土地理局小于协查通知书大于》、《协助调查回复函》、《案件处理审批表》、《案件调查终结审批表》】，行政机关同意公开谈话通知书、询问笔录、协查通知书、协助调查。对案件审批表、案件处理审批表、案件调查终结审批表等选择不予公开。最后，原告不服，两级法院都采取了维持判决。回复函法院认为认定该信息是否可以公开应当考虑过程性信息的特征和保护目的。
过程性信息是行政机关在正式决定形成过程中的信息，对正处于决定形成过程中的信息，保护的目的在于防止信息泄露影响执法活动的顺利进行，避免由于信息泄露引起的误解和社会混乱。回观本案，谈话通知书、询问笔录、协查通知书、协助调查等信息属于事实信息，而案件审批表、案件处理审批表、案件调查终结审批表则属于意见性信息，行政机关在处理事实信息和意见性信息采取了区分原则，对意见性信息采取了绝对的豁免。
因此，笔者认为，在混同条件下，基于信赖保护原则，考虑到过程性信息不确定性的特点，其中的意见性信息主观性，如果采取公开原则，行政决策反复无常，则会使行政机关威严下降，公民对机关的信赖程度也不断的下降。因此，在过程性信息的公开问题采用区别对待的态度，即确定性的信息予以公开，而不确定性的信息由行政机关根据公共利益行使自由裁量权，既可以确保决策制定者在制定决策的过程中能够毫无后顾之忧的充分思考并且发表自己的意见，还能稳定社会秩序，更能树立政府权威，减少公民与行政机关乃至司法机关之间的矛盾与冲突，同时事实信息的公开，可以防止政府害怕因为暴露错误和疏忽而不予公开，事实信息的公布，不但可以起到纠错更正的作用，还可以让公民参与到行政决策和监督中，实现政策的透明化。
参考文献
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3应松年.外国行政程序法汇编[M].北京：中国法制出版社，1999：613.
4应松年.外国行政程序法汇编[M].北京：中国法制出版社，1999：380
5该条规定属于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息.
6依申请公开的政府信息不包括下列政府信息：(六)内部研究、讨论或审议过程中的信息.
7除行政机关将文件草案公开征求意见外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定.公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，不得公开.
8周汉华主编.政府信息公开条例专家建议稿[M].北京：中国法制出版社，2003：114.
9戚红梅.我国政府信息豁免公开制度研究[D].苏州大学博士学位论文，2013.
篇2
民事诉讼和解制度分析
摘要：对于诉讼和解制度的讨论旷日持久了，然而，我们看到，理论界以及实务界对该问题莫衷一是。立法上对该制度规定的笼统性，一定程度上造成纠纷未能真正案结事了，同时，造成司法资源的浪费自不待言。因而，在今天仍有必要对诉讼和解的效力问题进行讨论。广义上的诉讼和解包括诉讼中和解以及诉讼外和解，本文主要讨论的以及下文中出现的【诉讼和解】均指诉讼中和解。笔者认为，诉讼和解除具有已经基本被认可的约束力、确定力、强制执行力外，还应当具有既判力。
关键词：诉讼和解;效力;救济;既判力
一、引言
诉讼和解制度对于分担早已捉襟见肘的司法资源来说，意义重大。但是，由于我国在立法层面对诉讼和解制度未能做出详实地、操作性强的法律规定，导致该制度的未能发挥出其应有的功能。
二、诉讼和解的性质
想要明确诉讼和解协议的效力不得不从诉讼和解行为的性质的入手。理论界对于诉讼和解的性质主要存在四种观点：
1、私法行为说。
2、诉讼行为说。诉讼和解乃是当事人就其诉讼标的相互让步达成一致，并向法院陈述的诉讼行为。
3、一行为两性质说。该说认为，诉讼和解只是一个诉讼行为，然而却兼具实体法上法律行为的性质和诉讼法上诉讼行为的性质。缺乏诉讼法或实体法上任一要见，则诉讼和解归属无效。两行为并存说。
4、两行为并存说。即诉讼和解是私法行为与诉讼行为的并存，其中一行为在效力上有瑕疵时，另一行为也将受到影响。笔者认为，诉讼和解实质是诉讼双方当事人对于原告提交到法院的双方存在的纠纷达成解决的合意，从而消灭了继续诉讼的意义的行为。和解达成后，既发生了实体法上，权利处分的法律行为，又发生诉讼上的效力，因而，笔者赞同一行为两性质说。
当事人基于处分权主义，对实体法上权利的处分乃为诉讼和解的肉体，而法院为了尊重当事人的处分权、程序主体地位以及维护私法秩序的稳定，对和解协议予以审查并认为不具有无效或可撤销事由后，赋予其诉讼法上的效力，从而终结诉讼程序。和解协议是当事人对于自身合法利益自愿做出的处分，当事人自由自己的考量，因而，和解协议的内容并不必然与事实或法律规定的内容一致。和解协议的正当性即源于此，即双方当事人综合各种考量之后，为实现利益的最大化，与对方就纠纷的解决达成合意，是在平等、自愿的基础上自主做出的决定。依据诚实信用原则，每个人都应对自己的行为负责，而不得任意反悔。
三、诉讼和解的程序及效力
3.1为了区别诉讼和解与诉讼外和解，法院对诉讼中达成的和解予以一定程度上的审查，但该审查应当主要偏重于形式审查。笔者认为，为了配合诉讼和解的效力，主要是对诉讼标的的确定力，诉讼和解协议还应当载明，双方当事人对该诉讼标的的解决已自愿达成合意解决，并不得再对该诉讼标的另行起诉。审查过程中，法官还应主动行使释明权，询问双方当事人，是否是明确诉讼和解的效力，即若无诉讼和解被认为无效或者被撤销等情形，当事人不得再对本案纠纷提起诉讼。实践中，诉讼和解达成后，当事人通常通过撤诉的方式终结诉讼。
3.2此后对本诉讼标的不得另行起诉的依据源自哪里呢?来自私法契约还是诉讼上的代替判决?笔者认为，国家在民事诉讼法中规定当事人在诉讼中有选择和解以解决纠纷的权利，自应由民事诉讼法承认和保障诉讼和解协议的效力，否则，诉讼和解与诉讼外和解将一般无二，无法实现作为多元纠纷解决机制中的一种应有的功能。和解协议经法院审查后认为不违反法律、法规的，和解协议生效，并产生与确定判决相同的确定力、执行力、约束力。
当事人应该根据自愿制定的和解协议的内容履行自己的义务，行使自己的权利。当义务人不履行或者不适当履行自己的义务时，另一方有权向做出裁定的法院提出强制执行的申请。诚实信用原则是和解协议确定力、执行力以及约束力核心，即当事人接受和解协议确定的义务乃是出于对自己行为的应有之举。诚实信用原则被誉为民法中的【帝王条款】，足可见该原则在社会生活、经济生活、法律生活当中的统治性地位，人人均应对自己的行为负责，不得任意反悔，扰乱各种民事关系中的预测性。
3.3而单单有内核是不够的，道德上的约束并不足以约束所有人适当的履行自己的义务，因而，还必须由国家强制力来保障。为了充分发挥诉讼和解彻底解决纷争，消灭诉讼标的，节约司法资源，提高诉讼效率，维护社会秩序等功能，赋予诉讼和解以既判力，应是题中应有之意。尽管理论上，对于诉讼和解是否有既判力，众说纷纭，但是应当看到，实践中，基于处理实际问题之需要，法院往往采取一种务实的态度，原则上并不追求释义学上的逻辑一贯性。因而，从结果意义上说，笔者支持诉讼和解具有既判力的观点。以维护诉讼和解的既判力来实现诉讼和法律安定性的做法，在现代社会具有现实意义。
四、诉讼和解的救济及建议
4.1和解协议达成后，并不意味着权利人的权利已经实现或者必然得到实现，还有待于义务人的适当履行。义务人达成和解协议后不完全履行甚至不履行和解协议所确定的义务时，当事人已经不能根据法院生效判决申请强制执行，或者书没有根绝生效判决向法院申请强制执行的可能，权利人的权利应如何救济，在实务中仍有值得商榷之处。
4.2如华达公司诉东部公司买卖房屋合同纠纷一案，深圳中院房产庭于1995年8月24日作出深中法房初字第066号民事判决书，判决东部公司在判决生效后15天以内返还华达公司1629万元本金及利息。判决送达后，双方于1995年9月11日自愿达成一份履行第066号判决的《还款协议书》，协议约定，东部公司分期偿还华达公司购房款本息18467067元(利息计至1995年8月25日)。采用分期还款方式，至1996年12月31日前还清。
4.3此后，东部公司在判决生效后6个月内偿还了部分欠款，剩余部分未按还款协议书的约定付款。华达公司遂向深圳中院申请强制执行，但由于双方都是法人，法律规定，申请执行期限为6个月，最高院认为，债权人超过法定期限申请执行，深圳市中级人民法院仍立案执行无法律依据。
深圳华达化工有限公司的债权成为自然债，可自行向债务人索取，也可以深圳东部实业有限公司不履行还款协议为由向有管辖权的人民法院提起诉讼。尽管上述和解协议不是诉讼中达成的，但从上述最高院的批复可以看出最高院对诉讼和解问题的处理原则，即达成诉讼和解后，原诉讼标的消灭，若诉讼和解存在瑕疵，应当就和解协议另行起诉或申请再审，而不存在上诉的问题。因为和解协议是合意的结果，不存在【不服】法院裁判的情况。可以预见，随着司法改革的深入，社会对纠纷解决的需要会越来越多，因此，建立完善的诉讼和解制度，从提高纠纷解决的效率，尽快恢复正常的私法秩序的角度来说，是势在必行的。
4.4明确的诉讼和解的性质和效力是诉讼和解制度完善的前提。为了构建科学合理的诉讼和解制度，笔者提出以下个人浅见：
一、诉讼和解应当在诉讼系属后，法官面前做出，并经法官审查，确定有无违反法律、法规以及社会公益的内容，当事人是否是真实意思表示;
二、法官对和解协议进行审查并行使释明权，告知当事人诉讼和解的效力，让当事人在充分了解后果的情况对自己的权利做出处分;
三、诉讼和解协议应记入庭审笔录或者加盖法院公章，从形式上赋予和解协议的正式性;
四、在民诉法典中确立，达成诉讼和解的，不得对本案诉讼标的再行起诉。诉讼和解具有强制执行力，执行期限与给付判决申请执行期限相同。诉讼和解有错误或者瑕疵的，只能针对和解协议启动再审程序，请求法院撤销或者变更。
五、申请撤销和解协议的，应在法定的期间内进行，逾期的丧失申请的权利。
参考文献：
陈计男：民事诉讼法论(下)，三民书局，2009年10月5版，页113.
姜世明，民事诉讼法(下)，新学林出版，2013年5月1版，页220.
王玮佑：《既判力的客观范围》——诉讼标的概念作为判准的意义与局限，载民事诉讼法之研讨(廿一).
最高人民法院执行办公室关于如何处理因当事人达成和解协议致使逾期申请执行问题的复函.
张晋红：《民事诉讼和解制度的完善》，法律科学，1999年第5期.
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